Система государственной власти делится на два уровня – федеральный и областной (по научному говоря, субъектов федерации, уж поскольку существуют республики, края и автономные округа). Соответственно делятся и органы госвласти: на федеральные и местные (муниципальный уровень не трогаем). Если взглянуть на эту систему со стороны, то обнаружится следующее. Собственно областных структур, то есть органов государственной власти, замыкающихся исключительно на власть губернатора, кроме одной-единственной – администрации области, в общем-то, и нет. Куда ни копни, всюду так называемые федеральные органы. Фактически, губернатор управляет не областью, а весьма ограниченным – и в абсолютном выражении, и по сравнению с объемом всех вращающихся в регионе средств – бюджетом. На эти деньги он содержит тех, кого может и кого считает нужным содержать, и покупает то, что считает необходимым купить для осуществления своих полномочий. Надо ли говорить, что бюджеты всех федеральных структур из-под его власти выведены.
Кто-то может посчитать предыдущий абзац умаляющим полномочия и потенциал областной администрации. Реальность, конечно же, иная: власть есть власть, особенно выборная, какие структуры более высокого государственного уровня ей ни противопоставляй. Однако формальный расклад именно таков, и важно его уяснить.
Предполагается, что наличие федеральных органов гарантирует единство государства и защищает нас от произвола местных властей. Но это – всего лишь постулат, не имеющий ничего общего с реальностью. Потому что усилить, а в некоторых случаях и просто восстановить вертикаль государственной власти в последние два года Путину удалось не путем создания и укрепления федеральных органов, которые и так уже были, а путем выстраивания такой вертикали среди губернаторов. Федеральные органы государственной власти в их нынешнем виде на самом деле не столько обеспечивают вертикаль власти, сколько формируют местные ячейки федеральных ведомств, озабоченных не общегосударственными интересами, а сугубо местными проблемами.
Обращаясь к более узкой теме правоохранительных органов, можно сказать, что, пожалуй, только ФСБ, сохранив традиции выбора и постановки задач, подбора и воспитания кадров, реально осознает себя федеральной структурой, таковой является и не имеет никаких иллюзий относительно своего положения и методов и форм взаимодействия с окружающим миром. Даже налоговая полиция, которая изначально позиционировала себя как суперструктуру, стоящую на страже интересов всего государства, в которую пришли многие бывшие сотрудники органов госбезопасности, постепенно трансформировалась в этакий не самый худший райотдел милиции, в котором сотрудники, волею судеб, оказались не сильно загружены валом преступлений, в отличие от обычного райотдела.
Мощнейшей структурой, фактически государством в государстве, является МВД. Милиция имеет очень широкий спектр обязанностей по обеспечению общественной безопасности и соблюдению законности. Именно милиция определяет и во многом формирует общую атмосферу социального общежития и той части преступности, которая заметна и общественности, и элите. Когда такая структура встает в оппозицию местной власти, в этом нет правоохранительного задора и куража, это – чистая политика. Политика в исполнении тех, кто в принципе не имеет права ею заниматься.
Милиция является федеральной структурой только в той части, что не подчиняется местному губернатору. УВД замыкается на своего начальника, образуя параллельную структуру власти. Не могут ГАИ, ППС, ОВО, ОМОН, участковые, ПВС выполнять исключительно федеральные функции. Все они должны входить в правоохранительный блок местных органов власти. Они же входят в замкнутую систему местного УВД. В милиции может быть только одна федеральная структура – следствие, которое должно стать действительно процессуально независимым – и в первую очередь от начальника УВД.
Генерал Панин, открыто заявляя, что у него есть претензии к заместителям губернатора, выполняет роль разрушителя. Он наносит урон всей системе управления и на самом деле снижает уровень правосознания в обществе и ухудшает общие условия состояния преступности. То есть делает прямо противоположное тому, чем должен заниматься. Государственная власть не может себе позволить на глазах народа полоскать друг друга по морде. Милиция – это правоохранительная структура, входящая в систему исполнительной власти. Почему министр МВД Грызлов не может в открытую сказать, что у него есть претензии к каким-либо заместителям Касьянова? Одно такое пустое замечание, не подкрепленное уголовным делом и расследованием, несет в себе большую угрозу безопасности государства и наносит ему больший урон, чем то, что имеется в виду. Вред от возможной противоправной деятельности высокопоставленного чиновника должен быть соизмерим с негативными последствиями для авторитета власти из-за разговоров об этом. Можно придерживаться и иной точки зрения (зачастую и нужно), но в таком случае тебе не место среди госчиновников.
К кому может апеллировать милицейский генерал, делая свои заявления? К своим же нерадивым сотрудникам, которых он может только через прессу заставить работать?
У нас сегодня следствием занимаются – прокуратура, ФСБ, милиция, налоговая полиция, таможня. Может, и еще кто. Кроме прокуратуры, все они имеют свои оперативные и силовые подразделения. Все они находятся под своими местными начальниками, которые здесь не подчиняются никому и, во многом, строят свою работу не в соответствии с действующей вертикалью власти, а собственным «революционным правосознанием». Ну и откуда возьмется власть и как она будет себя проявлять и осуществлять свои полномочия?
Милиция, как структура, стоящая наиболее близко к населению, должна быть подотчетна не только вышестоящему руководству, но и местной власти. До такого разгула демократии, как выборность начальников районных и городских отделов (по типу шерифов), мы, конечно, не дойдем. Да и не надо нам этого. Однако же систему обратной связи между УВД и местным населением и выборной местной властью, необходимо как-то выстраивать. Остальных, весьма многочисленных, «федералов» для обеспечения единства страны и функционирования федерального государства – более чем достаточно.
Замкнутость милиции на саму себя, ее неподконтрольность ни населению, ни выборной власти, а только лишь формальная и по формальным показателям подотчетность вышестоящему далекому начальству, реально снижают эффективность ее работы. Милиция становится неадекватной. Говоря экономическим языком, вне контроля она теряет конкурентоспособность по сравнению с преступностью, и по причинам отнюдь не недостатка финансирования, а системной неэффективности.
Никакая силовая структура не вправе критиковать никакую власть: у нас не Латинская Америка. Это удел, задача и даже обязанность политических структур, саморегулируемых экономических учреждений, средств массовой информации и общественности, действующей не напрямую (митинг, бунт, демонстрация, гражданское неповиновение), а посредством своего законного представительства. Другое дело, что все последние у нас страдают проблемами роста, вот и подымают головы генералы.