У них
Институт сити-менеджеров — наемных управляющих, руководящих муниципальными образованиями, — родился в начале прошлого столетия в США. В 1908 году городской совет Стаунтона (городок в штате Виргиния) нанял первого в мировой истории сити-менеджера. Через 6 лет cити-менеджеры сформировали собственную ассоциацию — International City Manager's Association (ICMA). Одним из условий членства в ICMA было и есть воздержание от любых форм политической деятельности, которые могли бы подорвать доверие к менеджеру.
Широкое распространение институт сити-менеджеров получил в 30-е годы XX века. Тогда политическая ситуация в Штатах привела к повсеместному возникновению механизма управления, получившему название «политические машины». Местечковые политики были тесно связаны с местечковым же бизнесом и криминалом. Эта «смычка», в конце концов, перестала устраивать население, в результате именно низы начали бунт против «политических машин». Эксперты считают, что профессиональные менеджеры понадобились именно для того, чтобы низвергнуть их власть. Можно сказать, что цель была достигнута. Впрочем, в мегаполисах типа Нью-Йорка, Бостона или Чикаго мэров выбирали, выбирают, и, похоже, будут выбирать всенародно и впредь.
У нас
В России сити-менеджмент появился в 2003 году. Юридической основой стал небезызвестный 131-й федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Правда, в отличие от США в России борьба против «политических машин» началась не снизу, а сверху. Для начала был уничтожен институт выборности губернаторов регионов, потом дошла очередь и до муниципий.
После того, как был принят 131-й ФЗ, прошла пропагандистская артподготовка в российских СМИ. После многочисленных репортажей у людей начало складываться стойкое убеждение, что мэры — это какие-то уголовники, пробившиеся во власть, обманув доверие простых граждан. Тщательно освещенные средствами массовой информации уголовные дела были возбуждены в отношении мэров Тольятти, Твери, Нефтеюганска, Архангельска, Великого Новгорода, Ханты-Мансийска, Рязани, Владивостока, Томска, Волгограда, Курска, Элисты, Ставрополя, Вологды, десятка других городов помельче. Народу ясно дали понять, что он выбирает не тех, кого следовало бы. И сейчас идет идеологически обоснованный плавный процесс по назначению сити-менеджеров, которые получают широчайшие полномочия при живых и здравствующих мэрах.
Сити-менеджмент — явление для России пока не исследованное. Тем более, не исследовано оно в Ивановской области, несмотря на то, что наемные главы администраций уже давно есть, например, в Ивановском и Вичугском районах. Всерьез наблюдать за сити-менеджментом мы начнем только сейчас.
Два пути
В политически мертвый летний сезон произошло аж два события, которые можно смело назвать революционными. В июне были внесены поправки в устав городского округа Кинешма. Поправки предусматривают, что глава Кинешмы будет тайным голосованием выбираться двумя третями голосов из числа депутатов городской думы. То есть, выбор будут делать не все кинешемцы, а только сами депутаты. Глава будет совмещать должность председателя городской думы, а его полномочия схожи с полномочиями спикера.
Кроме должности главы Кинешмы предусмотрена и должность главы администрации Кинешмы, то есть сити-менеджера. Он получит те же полномочия, что и сегодняшний мэр. Кандидатов на должность главы администрации будет подбирать комиссия из девяти человек: шесть — от кинешемской думы, трое — от думы областной. Окончательное решение примет городская дума.
Чуть позже на заседании Родниковского райсовета, которое состоялось 15 августа, после внесения схожих с кинешемскими поправок, был назначен глава администрации Родниковского муниципального района. Им стал теперь уже бывший глава района Сергей Жубаркин. Его представительские функции перешли к председателю районного совета Надежде Нариной.
В общем, в Кинешеме и Родниковском районе ситуации схожие, но имеющие принципиальные отличия.
131-й ФЗ предполагает четыре принципиально отличных варианта организации структуры местного самоуправления. В первом случае глава избирается на муниципальных выборах, входит в состав представительного органа с правом решающего голоса и занимает должность главы местной администрации. Этот вариант применяется на сегодняшний день в подавляющем числе муниципий Ивановской области (да и России), в том числе, в областном центре. Во втором случае глава избирается также на муниципальных выборах, входит в состав представительного органа с правом решающего голоса, но не занимает должность главы местной администрации. В третьем — глава избирается на муниципальных выборах, становится председателем представительного органа и не может быть главой местной администрации (кинешемский вариант). В четвертом — глава избирается представительным органом муниципального образования из своего состава и является его председателем, но не может быть главой местной администрации (родниковский вариант).
Сегодня мы не рассматриваем так называемый ивановский вариант, поскольку с ним, как раз все понятно: поскольку он традиционен и опробован на протяжении многих лет.
Математика нелинейного мира
Варианты разделения полномочий между главами муниципий и главами администраций имеют как очевидные плюсы, так и не менее очевидные минусы. Можно даже сказать, что почти все плюсы легко превращаются в минусы.
В качестве положительного момента можно назвать то, что наемный менеджер не находится в зависимости от такого фактора, как выборы. Он не будет искусственно подгонять главные проекты муниципалитета под решение избирательных задач. Все мы прекрасно помним, как под выборы подгонялись сдача в эксплуатацию кинешемского моста через Волгу. В качестве свеженького примера можно привести «авральное» подключение Кохмы к водоводу ивановского «Водоканала». Ввод важных муниципальных или региональных объектов в привязке к выборам – это, к сожалению, норма.
С другой стороны, отсутствие выборности является и недостатком. Глава, избранный на всеобщих выборах, чувствует себя более комфортно. Ему в любом случае больше доверяет население. Опять же речь идет и об ответственности главы перед избирателями. Сити-менеджер при принятии решений будет опираться не столько на мнение населения, сколько на мнение тех, кто его назначил.
По идее, институт наемных менеджеров призван исключить появление случайных или некомпетентных людей на посту главы администрации. Однако в нынешней политической ситуации пост сити-менеджера может занять не столько претендент, обладающий какими-то выдающимися профессиональными качествами, сколько человек близкий к властным кругам. Можно сказать, что в российских реалиях на пост сити-менеджера может претендовать только «свой».
Кстати, с одной стороны, то, что комиссия по отбору наемного менеджера состоит из представителей как муниципальной, так и региональной ветвей власти, – хорошо. Это позволяет учесть интересы, как минимум, двух сторон. С другой — муниципии сейчас находятся в такой зависимости от регионального центра, что, наверняка, пройдет кандидатура, предложенная губернатором. Стоит отметить, что внесения изменений в устав Кинешмы инициировал губернатор Ивановской области Михаил Мень, о чем сообщает официальный сайт Кинешемской гордумы.
Некоторые эксперты оценивают участие региональных представителей в комиссиях как нарушение Конституции РФ, разделяющей государственную и муниципальную власти. Может, конечно, Конституция здесь и не причем, но при таком активном участии региона в дела муниципий выхолащивается сама суть реформы местного самоуправления.
Ивановская область, по сути, только встала на путь развития сити-менеджмента. В целом по России есть немало регионов, где введение этого института управления повлекло за собой очень серьезные конфликты. В других областях все проходит достаточно спокойно. Но, честно говоря, как и вся реформа местного самоуправления, процесс этот весьма неоднозначен. По большому счету, воплощение теоретически разумной идеи зависит исключительно от взаимоотношений в каждом отдельно взятом регионе. От взаимоотношений между элитами, а также муниципалитетами и региональным центром.
Газета «Частник».