На последнем заседании Ивановской городской думы был наконец-то принят новый Устав города Иванова. В официальном решении, правда, говорится, что не новый Устав, а новая редакция, но сути дела это не меняет: дума могла принять хоть изменения, хоть новую редакцию, хоть новый Устав. Главное – Положение о городском самоуправлении, действующее с апреля 1996 года и подписанное еще главой местного самоуправления города Иванова Сергеем Кругловым и председателем Ивановской городской думы Валерием Троеглазовым, претерпело значительные изменения. А может и не претерпело, что выяснится довольно скоро, а почему, станет ясно из этой статьи.
Этот Устав – сизифов труд – зеркало местного самоуправления, в котором ивановские коммерсанты и руководители муниципальных учреждений, составляющие костяк думы, могут глядеться всю оставшуюся жизнь и радоваться. Ну а мы будем грустить.
Самым тяжелым в моем научно-исследовательском труде было придумать заголовок. Среди вариантов (довольно банальных, впрочем) были такие: «Маразм крепчал, но танки наши быстры», «Гора родила мышь», «Бредология думского правотворчества» и так далее в том же духе. Но не хотелось грубить с самого начала, дабы не вызвать у читателя, настроенного по отношению к думе крайне позитивно, отторжения и недоверия, поскольку текст будет основан исключительно на фактах, то есть Уставе и законодательстве. Причем были у меня основания отринуть эти заголовки и по другой причине – из-за их излишней мягкотелости и добродушия, так как есть к тому поводы, но озвучим мы их в самом конце, выведя из контекста всего Устава. А то если сразу, то читатель совсем разволнуется, опасаясь за душевное и интеллектуальное равновесие муниципальных парламентариев.
Однако начнем. Предупреждаю, все будет конкретно и без лирики.
Новый Устав предполагает совершить перераспределение властных полномочий между мэром и думой в сторону последней, создав в Иванове некое подобие парламентской муниципии. Изначально это сделано неправильно, поскольку предполагает не назначение думой высшего исполнительного органа города, а сокращение его полномочий. Исполнительские же полномочия по определению не могут отправляться представительным органом. Поэтому уже сразу ясно, что многие из ограничителей власти мэра просто не будут работать, а лишь вызовут излишнюю нервозность во взаимоотношениях всех и со всеми, включая избирателей.
Несколько общих моментов. Из текста нового Устава целиком исключены статьи: «Полномочия самоуправления Иванова по решению вопросов городского значения» и «Осуществление полномочий самоуправления Иванова по решению вопросов городского значения», тем самым из обязанностей мэра и думы исключено следующее положение: «обеспечение бесперебойного коммунального обслуживания населения, устойчивой работы городских объектов водо-, газо-, тепло-, энергоснабжения и канализации», осталась лишь «организация, содержание и развитие» и то – без «коммунального обслуживания». Можно вспомнить недавнее заявление представителей мэрии на суде, которые объявили, что в задачу администрации не входит непосредственное обеспечение населения горячей водой. Как видно из текста старого устава, на тот момент (да пока еще и на этот) это была прямая ложь.
Существенным пунктом пополнен перечень того, чем гарантируется самостоятельность городского бюджета: «недопустимостью компенсации за счет средств городского бюджета потерь в доходах и дополнительных расходов, возникших в ходе исполнения федерального закона о бюджете или закона о бюджете Ивановской области».
Упрощен порядок внесения петиций, и упраздняется глава «Народная гражданская инициатива», что, в общем, правильно – глава довольно бессмысленная, по крайней мере, нормы в ней заложенные, совершенно нерабочие.
Все что связано с ТОСами (территориальными общественными самоуправлениями) перестало являться отдельной главной.
Упразднено понятие «консультативный референдум» – не имеющий юридической силы: типа посоветоваться.
Исчез пункт «Вопросы городского значения, решаемые исключительно на референдуме:
а) существенное изменение границ территории города Иванова;
б) строительство и эксплуатация крупных объектов, изменяющих архитектурный вид города, либо наносящих (могущих нанести) вред окружающей среде;
в) приобретение, отчуждение крупных объектов муниципальной собственности и земельных участков».
Здесь все любопытно, но обращает на себя внимание пункт «в». С учетом его выглядит сомнительным право или желание думы и мэрии продать «Современник», «Ивгортеплоэнерго», Центральный рынок, Центральный универмаг без проведения общегородского референдума. Может поэтому все вместе они вдруг так быстро приняли новый Устав, над которым так долго работали, чтобы без референдума продавать, хотя вряд ли – не могу заподозрить наших муниципиев в такой изощренности и прозорливости, скорее всего, в момент продажи об Уставе бы просто забыли.
В новом Уставе появилось точное определение понятия «Резервный фонд главы города». Ранее говорилось лишь о том, что могут образовываться целевые и резервные фонды.
Резервный фонд главы города не может превышать трех процентов от расходной части бюджета. Средства фонда тратятся на финансирование непредвиденных расходов. Порядок этих трат определяется мэром. Он же ежеквартально информирует думу, куда и на что потратил.
Положения, касающиеся городских выборов, претерпели некоторые изменения. Весьма любопытен пункт 2 статьи «Городские выборы»: «Порядок проведения городских выборов определяется законом Ивановской области «О выборах органов и должностных лиц местного самоуправления в Ивановской области». Обращаю внимание читателей, что Устав – это главный документ местного самоуправления, основной правовой акт города. Так вот, такого закона не существует, то есть он был в свое время, но отменен на основании заключения Минюста России о его несоответствии Конституции страны. Существует другой закон, называемый «О выборах в Ивановской области».
Депутатом думы теперь может стать гражданин, достигший не как ранее 18 лет, а уже только 21 года.
Главой города может стать только зрелый мужчина от 30, а не как раньше от 21 до 60 лет.
Городская дума по-прежнему состоит из 26 депутатов, избираемых на срок 5 лет. Новый Устав существенно урезает полномочия главы города и расширяет думские.
Появляется новый орган, доселе неизвестный местному самоуправлению. «Для осуществления муниципального финансового контроля Ивановская городская дума образует Контрольную палату – постоянно действующий орган Ивановской городской думы без права юридического лица». Что он будет собою представлять, кто в него войдет, каков штат и главное, каковы его полномочия и на чем они основаны – неизвестно.
Председатель думы раньше должен был работать на постоянной оплачиваемой основе. По новому Уставу он «может работать на постоянной оплачиваемой основе». Данное изменение представляется разумным и справедливым. Любой представительный орган местного самоуправления, как правило, объединяет депутатов, чьи профессиональные интересы лежат в сфере местного регулирования – например, торговли, строительства, образования; промышленникам в думе делать нечего. В таком случае интересы председателя думы, вынужденного бросать родное место работы, получаются ущемленными: возможности есть, и приложить их при желании можно, но не так прямо и откровенно, как остальным депутатам.
Ивановская городская дума по новому Уставу «устанавливает правила транспортного обслуживания на территории города Иванова». Понятно, что это вроде бы прерогатива администрации, но она как-то плохо справляется с задачей, да к тому же среди нынешних депутатов есть люди профессионально, то есть коммерчески, заинтересованные в этой сфере бизнеса.
Дума отныне «дает согласие на назначение и освобождение от должности руководителей муниципальных энерго-, тепло, водо- и строительных предприятий; заслушивает их отчеты». Тут и комментировать нечего.
Дума «дает согласие на назначение на должность и освобождение от должности первого заместителя главы города и заместителей главы города».
«Глава города и администрация города подотчетны городской думе в своей деятельности». Не избирателям, а думе.
Дума «вправе приостановить или изменить изданные главой города Иванова или должностными лицами администрации постановления, распоряжения, приказы, противоречащие законодательству, Уставу и решениям Ивановской городской думы, принятые в пределах их компетенции». Этому Уставу я думаю, может противоречить все.
Дума «утверждает штатное расписание администрации города Иванова».
Дума «утверждает структуру администрации города».
Дума может выразить недоверие должностному лицу мэрии. Мэр обязан в течение двух недель отреагировать. Если его реакция покажется депутатам недостаточной, то они двумя третями голосов от общего числа депутатов могут поставить перед ним вопрос об отстранении этого должностного лица от должности. В течение следующих двух недель мэр обязан его отстранить. Что по этому поводу думает Трудовой кодекс РФ в Уставе не уточняется. Впрочем, это головная боль единственно мэра.
Глава города по новому Уставу не входит в состав думы и не обладает правом решающего голоса наравне с остальными депутатами: он только лишь «участвует в заседаниях Ивановской городской думы».
Глава города представляет думе «ежегодный отчет о деятельности администрации города и о своей деятельности».
Глава города «обращается с ежегодным посланием к населению города». Видимо, по аналогии с президентским посланием Федеральному собранию.
Одним из важнейших вопросов Устава был и остается – о досрочном прекращении полномочий, отзыве главы города. Данная проблема в отношении отдельных депутатов или думы целиком никогда никого не беспокоила, хотя и в отношении них процедура, если можно ее так назвать, прописана. Представительная власть не оказывает такого воздействия на жизнь в городе и, по большому счету, население не интересует. Как я уже говорил, работа думы видна, заметна и нужна лишь самими депутатам. Поэтому главное – власть исполнительная.
Есть две возможности для досрочного прекращения полномочий мэра (я не беру в расчет смерть, сумасшествие, приговор суда и т. д.). Первое – это отрешение от должности; оно прописано в известных путинских законах, касающихся мэров и губернаторов и связано с нарушением законодательства, доказанным в суде. К Уставу эта процедура отношения не имеет. Второе – это так называемый отзыв избирателями. Что такое отзыв? Это, проведенный соответствующим образом, референдум на заданную тему. Вот что об этом говорится в новом Уставе: «Депутаты Ивановской городской думы и глава города, в случае утраты доверия населения, могут быть отозваны по решению избирателей соответствующего избирательного округа. Порядок назначения и проведения голосования определяется законом Ивановской области «Об отзыве депутатов и иных выборных лиц местного самоуправления в Ивановской области».
Так вот, в отличие от упоминавшегося мною закона «О выборах органов и должностных лиц местного самоуправления…», который хотя бы когда-то был, этого вот закона: «Об отзыве депутатов и иных выборных лиц местного самоуправления в Ивановской области» – нет, и никогда не было! Более того, его никогда и не будет.
Для проведения голосования должны быть назначены либо выборы, либо референдум. Выборы могут быть назначены уже только после того, как мэр перестанет быть мэром, а референдума по отзыву не может быть вообще.
В соответствии с федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», искомые положения которого дублированы в нашем областном законе «О референдумах», не могут быть вынесены на референдум вопросы: «о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов местного самоуправления, о приостановлении осуществления ими своих полномочий, а также о проведении досрочных выборов в органы местного самоуправления, о даче согласия на назначение на должность и освобождение от должности».
Данное положение нового Устава вкупе с первым несуществующим законом и весьма сомнительным перераспределением полномочий и добавлением контрольных функций, однозначно – или провокация, или непроходимая тупость. Полагаю, что отчасти и то, и другое.
Следует повторить, что невзирая ни на какие уставы и заявления народных избранников, что они наконец-то прописали процедуру и т. д., и т. п., отзыв выборного лица практически невозможен. Устав муниципального образования, являясь высшим нормативным актом, тем не менее, всего лишь формальный документ, определяющий на самом деле только одно, и этим одним значимый для избранных лиц (но не для населения) – у кого больше полномочий, у думы или у мэра.
Новый Устав города Иванова должен пройти государственную регистрацию, то есть юридическую экспертизу. Ссылки на несуществующие и в принципе невозможные документы говорят сами за себя. Это писал либо кретин, либо тому же кретину подсунули такие формулировки, чтобы этот Устав не прошел государственной регистрации, после которой он только и становится документом.
Над Уставом работали несколько лет. Для созыва депутатов, в котором такой документ принимается, это важнейшее событие, по сути – достижение. И вот такой документ они пропускают, голосуют за него и, что самое главное, с ними соглашается мэр.